城市开发、交通与未来城市:关于中国和海外当下面临挑战的思考

2017-05-11 09:51:30 阅读(109

一、交通与用地

交通作为公共物品对社会发展至关重要。它不仅支撑着城市空间的运转,引导着未来的发展方向,城市政治经济生活的顺利运行也有赖交通系统的支撑。从这个意义上来说,交通和教育、医疗一样,都在为人类创造发展机遇,具有特殊的社会意义。伴随着城市的扩张,人们出行从过去的单一步行方式演变到现在的多元化选择,交通对空间发展的社会意义也在随之变化。城市政治经济创造着空间,而城市本身往往会造成空间上的不平等,尤其是作为社会资源的交通在空间上的分配也会变得不均衡,从而出现类似城市中心区与边缘地区这样的差异。但交通网络的更替反过来也决定了城市的空间格局。因此,交通规划也意味着交通资源在空间上的分配,这就要求交通规划应当为社会的发展创造更多更好的机会。合理分配交通资源成为规划师需要重视的一项核心工作要素。交通与用地之间的关系失衡通常是造成城市危机的根本。

二、西方国家的规划

中国现在所面临的城市交通拥堵、公共交通供给不足、西部边远山区可达性差等问题,并不是西方城市交通关注的重点。上世纪50年代至70年代期间,西方国家普遍认为汽车拉近了城市之间的空间距离,意味着更自由的移动权利,是实现未来出行梦想的载体。当机动车不断发展,人们试图通过修建大规模的高速公路网来缓解大气污染与交通拥堵等系列问题。然而城市交通拥堵问题不但没有得到缓解,反而愈发恶化。规划师们也尝试了各种办法来应对机动车增长带来的城市问题,从规划理念的转变到实施方法的创新,但统统收效甚微。迄今为止,西方国家对于交通资源的合理分配尚未取得显著的成效。 

在这一发展阶段,西方城市最核心的交通问题并不是交通资源的合理分配,而是对更加适应机动车出行的城市建设模式进行了积极的实践和探索。例如,新泽西规划了行人、机动车与非机动车分行的交通系统;英国布坎南计划将城市中心区的各种设施通过行人过街天桥连接在一起,这样的模式虽然让机动车行驶更为便利,但建成环境却让都市居民心生厌倦,对缓解拥堵问题亦于事无补。随着民众抗议行为和不满情绪增加,民选出来的政府官员开始将“平衡式”规划作为解决方案。实际上,这种“平衡式”规划在澳大利亚和美国是指偶尔施行的公共交通建设、非机动车计划或环境保护项目,并非停止修建高速公路。例如,在布里斯班中央商务区规划的自行车道路系统(图4所示绿线),随着系统从市中心不断向外延伸,使用自行车的人群也在开始增加。

西方城市规划迄今仍在延用传统的“四步法”来研究交通与用地问题:先了解研究的对象;然后分析不同交通工具的运行状况,接着找出不同交通方式之间的相关性,最后评估不同出行模式所节省的时间,得出成本-收益分析。这种方法将减少出行时间作为控制的关键性因素,但出行时间不止与出行方式密切相关,不同地区和人群所花费的时间也不尽相同。通常出行频繁的人群所花费的出行总时间也越多。比如,墨尔本高收入人群的出行次数远高于居住在郊区的贫困人群。因此,规划师需要对传统的方法进行调整和改善。

城市规划不能停滞在现有的“平衡”式规划方法,需要有新的思考和途径打破西方国家惯常对“自由移动”权利与移动能力(跨空间出行的可能)两者相关的假设,也需要进一步发挥交通所具有的社会意义。比如,规划师需要考虑什么交通方式能为人类提供更多的社会福利,是利用机动车扩大人们的出行范围,还是通过其他交通方式增强空间可达性,让人们生活更为便利。只有从扩大公众生活福利性的角度出发,交通规划才会得到人们的认可。可达性规划在过去二十多年的实践中取得良好的成绩。这种规划在英格兰和昆士兰也得到公众的极大支持,在美国和亚洲也逐渐得以推广,不过目前还未对决策层面产生根本性的影响。

如何通过构建交通体系和建设新的项目来改变人们的出行方式?现实中,城市交通政策很少会发生重大变革。 从“精明增长”到“TOD交通导向”,这些转型发展的新理念和新方法都会涉及改善城市交通体系的内容。TOD模式已在很多城市和地区得到推广和实践,范围大到整个城市,小至某个街区,开发主体既有政府部门也有私营部门。

此外,政治竞选活动和新派企业家们也让这些交通的新概念在全世界范围传播开来。譬如墨尔本的两位城市管理者引入了她们曾经在美国纽约推行的新城市主义,通过程序性规划逐步实现了既定的战略性目标。另外,在布里斯班的Eagle街道改造项目中,规划师在设计初期保留了原有的服务区,随着服务区逐步变得更为开放,很多交通系统也变得越有规律,本地区潜在的交通问题也被逐一识别出来。这个项目通过规划设计中的战略性安排,对不同交通和功能进行分区,将某一个关键的街巷而不是整个街区进行改造,包括设置垃圾堆放区域,增加咖啡店和休闲设施,提升行人可达性,从而让原本消极的区域实现整体上的和谐有序,也提升了该地区的都市生活品质。该项目的规划过程成为电视媒体宣传和介绍的对象。

一方面,新自由主义让贫富差距不断扩大,社会不平等现象进一步凸显,给交通资源和公共物品分配造成深远的影响,而人口老龄化带来的交通出行新需求和交通补贴持续增加也让西方国家面临着新的压力和挑战。另一方面,澳大利亚的交通资金有一半来自税收,而现在又面临着资金紧缺的局面,这当中还包括新兴技术的应用对税收造成的影响。比如,电力汽车的推广就意味着将停止征收燃油税,无人驾驶技术也会让日后办理驾照的费用相应减少(这部分费用原本占据交通税收的10%)。面对这些新的变化和挑战,应该让建设更为集约,还是应该进一步突出汽车的作用,相对应的道路交通费又该如何支付?此外,传统规划方法也很难打破阶层之间的界线。不同阶层会选用各自偏好的出行模式,相互之间无法融合,甚至有时还会有冲突。

三、中国的路径

中国的发展路径与西方国家有着截然不同的起点。改革开放前,中国城市的中心区占据首要地位。在工业用地和生产发展优先的背景下,城市中形成了以工作单位为基础的“大院景观”,超大尺度的街区和各自功能齐备的“小社会”。人们工作与居住地点相距很近,基本属于步行或自行车出行范围,只有少部分群体的出行需要使用公共交通。随着汽车产业成为国家发展计划中的重要支柱,机动车数量不断增长,城市中开始出现新的政治经济形式和空间关系。汽车购置和使用在绝大数城市曾经都不受限制,但拥有什么样的交通工具也代表了不同的社会身份和地位。

另外,中国在公共交通领域的巨大投资也取得了巨大的成就。比如,北京和上海现在拥有世界最大的地铁系统;高速铁路也在改变整个中国的版图,促进跨地域的合作;还有西方城市未曾出现的大型自行车分享系统。上海从新加坡借鉴的汽车牌照拍卖政策,让交通出行量与道路容量更匹配,交通出行线路也比很多亚洲其他大都市更紧凑。

四、主要的挑战

在西方的同行眼中,中国在交通领域取得了巨大的成就,当中很多值得推广和借鉴之处,但这些成就都得益于中国城市政府强有力的影响力,这也让中国政府面临交通的资金和财政问题,例如地方债务高筑、大额公交补贴、地方财政收入依赖土地出让、投资项目过于昂贵等等。同时,交通排放造成的空气污染问题也尤为突出。更重要的是缺少土地利用与交通项目耦合的开发理念。此外,技术的发展给城市交通带来新的挑战。例如,在中国外卖APP的普及和新兴的快递服务给城市带来了新的交通问题。

机构和行政边界也给交通和用地开发造成很大的影响。以上海郊区新城为例,规划几十万人的规模,但目前入住率不到5%,主要因为从市中心延伸到该区域的城际铁路速度较低,使出行时间长达两小时。虽然中国有高铁技术,但是需要中央政府的投入。地方和中央政府的权限也存在界线。这就需要规划在城市中心区和外围地区、就业岗位和居住地点之间形成良好的平衡。这并不是一个简单的事情。

我们需要思考交通在城市的发展中扮演怎样的角色,在规划实施过程中应发挥怎样的作用。并且规划应该如何平衡各方利益,实现社会福利最大化。

五、未来展望

我们应当确保规划师在一系列战略性议题的讨论中充当重要的参与者,让交通政策中的许多关键决策带来积极的社会空间效应。我们还需要从社会公平和社会福利的角度重新审视规划和研究。

最后,欢迎大家参加2017年7月3号到6号在布里斯班举行的世界交通和土地使用研讨会。我们也期望能在会上和大家分享已有的城市和交通研究成果,和大家交流任何与城市相关的话题。