新常态下城市转型发展需要破解的主要问题

2017-07-18 15:23:27 阅读(75

中国追赶型或者说压缩型的城市化,在取得巨大成就的同时,也积累了诸多问题。如,存在着重城市轻农村,重沿海城市轻内陆城市,重大城市轻中小城市,重城市规模扩张轻城市功能提升,重城市户籍本地人口轻城市外来常住人口,重城市硬件建设轻城市科学管理,重城市地面设施建设轻城市地下设施建设,重城市大拆大建轻城市保护传承,重城市水泥硬化轻城市生态绿化,重城市物质建设轻城市文化建设等“十重十轻”问题。这些问题,集中体现在以下四个方面。


(一)城乡差距大,城市像巨大的虹吸,吸走了农村大量劳动力和资源,导致城乡人口结构不合理,人口城市化与户籍城市化出现严重反差


中国城乡差距早已存在,但城市化进程并没有使城乡差距缩小,一定程度上有所扩大。一是城乡居民收入差距。一直维持在3∶1的较高比例,比改革开放初期的2∶1有所扩大,如果把城市居民收入中一些非货币因素,如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内,城乡居民的收入差距可能更大。二是城乡教育差距。城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3倍以上,尤其在九年义务教育阶段,农村学生辍学、流失现象严重。三是城乡医疗差距。目前全国新型农村合作医疗大病保险覆盖率虽说在95%以上,但医疗水平普遍偏低,报销困难,因病返贫现象比较普遍。四是城乡消费差距。农业生产资料价格高,生活资料质量低,假冒伪劣比较普遍,农村消费水平要落后城市10年左右。五是城乡就业差距。城市劳动人口登记失业率2015年为4.05%,而农村劳动人口的失业率没有人计算得出,抛开进城务工的1.6亿劳动力,留在农村的数亿劳动力大多处于半就业或失业状态。可以说,目前全国7017万人的贫困人口主要集中在农村。六是城乡户籍差别。中国居民实行两种户口、两种身份。即使农民进城,身份也进不了城,不能享受与市民同等的待遇,造成常住人口城市化与户籍人口城市化的严重反差。2014年全国城市化率达到54.77%,而按照户籍人口算则不到37%,相差17.77个百分点。尤其是作为外来人口大省的浙江,2012年常住人口城市化率为63.2%,而户籍人口城市化率只有31.7%,相差一倍。


造成城乡差距的主要原因,计划经济时期是源于城乡二元结构政策和工农产品价格“剪刀差”;改革开放以来则是源于城乡二元结构政策的延续和土地、矿产、资金、劳动力等资源向城市的快速集聚。仅以土地资源为例,城市化快速发展的十余年,全国耕地面积减少约1亿亩,土地出让金屡创新高,2003年为5421.3亿元,2011年为3.15万亿元,2014年高达4.26万亿元,许多地方的土地出让金占地方政府财政收入的近50%,成为一种“土地财政”。


问题是这些来自农村的“土地财政”并没有用之“三农”。有人测算,在土地收益分配中,政府大约得到60-70%,村级集体组织得到25-30%,农民得到的不到10%。而政府所得基本用于城市建设,导致农村的交通道路、文化教育、医疗卫生等基本公共设施大大滞后于城市,以至形成“马太效应”,虹吸农村更多的劳动力、资源、资金等涌入城市,最后导致“城市像欧洲、农村像非洲”的两极现象,进而又造成了“城市病”和农村衰落。有人统计,全国每天消失20个村庄,农村中基本无青壮年劳动力。城市化进程中不可避免会减少村庄,但一年消失7000多个村庄,前景还是令人不安的。可以说,城市化的财富来自农民土地,但农民却被排斥在受益者之外。不合理的土地增值收入分配结构导致的直接后果是,加剧了城乡收入差距和贫富差距,抑制了农业转移人口市民化的能力。


浙江城乡差距总体好于全国,但城乡居民在就业、收入、文化、教育、医疗、社保,以及交通道路等基础设施方面的差距还是明显存在的。尤其在边远山区海岛,也存在着“人走村空”的问题。如遂昌县高坪乡共有5800余人,外出打工的就有2000多人,基本把小山村的年轻劳动力抽空了。庆元县隆宫乡张地村,村里原有670多人,现在200人还不到。龙泉市竹垟畲族乡安坑村,原本有130户人家,如今只留下不到20户。


(二)地区发展失衡,东部沿海地区成为人口迁移的吸收地,中西部地区成为人口迁移的输出地,导致城市化空间布局严重失当


改革开放以来,由于东部沿海省市占据历史基础、区位条件、改革开放等优势,加上一些特殊政策,率先开始了工业化、城市化、市场化、国际化进程,如1991-2010年固定资产投资的均值,东部地区是中部和西部地区之和的4倍,中部地区是西部地区的近1.3倍,从而吸引了中西部省市大量的人才、劳动力、资金、资源等向东部省市集聚。对此,邓小平在1988年提出了“两个大局”的思想:“沿海地区要对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来,发展到一定的时候,又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展,这也是个大局”。从实践看,第一个大局发展得较好,第二个大局强差人意。


统计资料表明,在我国2.5亿多流动人口中,基本都是由欠发达地区流向发达地区。从省际人口迁移看,迁出人口主要来自中西部欠发达的农村地区,人口迁入地则主要集中分布在东部沿海特别是长三角、珠三角和京津冀三大城市群。如根据2010年人口普查资料,迁出率超过5%的安徽、江西、河南、湖南、湖北、广西、重庆、四川、贵州9省区都分布在中西部欠发达地区,这些省区的迁出人口基本上都在200万人以上;而迁入率超过6%的北京、天津、上海、浙江、江苏、福建、广东7省市,都分布在东部沿海发达地区,这些省市的迁入人口规模也基本上都在250万人以上;迁入人口的分布相对迁出人口更集中。有人对比2010年与2000年的普查结果,20条最火线路中有15条线路的迁入地指向了广东或浙江。


从浙江看,据“六普”资料,2010年,浙江常住人口5446.5万人,其中省外流入人口1182.4万人,占全部常住人口的21.7%,即5个常住人口中就有1人以上来自省外。另据有关部门统计,到2012年底,外省籍流入人口已达2102.3万人。与10年前的2000年相比,省外流入人口增加813.5万人,相当于新流入了一个海南省(867.1万人)的人口,增幅高达220.5%,年均增长12.4%。与此同时,10年间全省户籍人口仅增加246.7万人,仅占省外流入人口的20.9%,也就是说,在浙江新增人口中,近80%来自省外。


人口资源长期由欠发达地区向发达地区大规模迁移,其严重后果超出了我们的想象。对发达地区而言,虽说带来了“人口红利”和经济增长,但造成问题累积性爆发:一是造成资源环境严重超载,使得人均水资源、土地空间资源、能源等供给严重不足。二是造成“城市病”问题凸显:交通拥堵、环境污染、垃圾围城、房价高企等。三是造成社会管理难度加大,甚至带来诸多种族、民族、宗教信仰、文化习俗等社会问题。四是造成教育、医疗、文化等公共资源分布不均,难以满足外来人口需要。五是造成传统产业结构固化,延至了经济转型升级。六是造成城市化虚高,使常住人口城市化与户籍人口城市化严重分离,一般在15个百分点以上。


对人口净流出的欠发达地区而言,后果更加严重:一是造成“留守儿童、留守老人、留守妇女”现象,牺牲了三代人的幸福,带来严重社会隐患。根据《中国留守儿童心灵状况白皮书(2015)》,全国6100万留守儿童中,近1000万孩子一年到头见不到父母,即使在春节也无法团聚。二是造成地区居民收入差距大,如2015年浙江城镇居民人均可支配收入43714元,是贵州24580的1.8倍;农村居民人均可支配收入21125元,是贵州7387元的2.8倍。三是造成欠发达地区发展滞后,全国500多个贫困县大多在中西部,在贫困人口中,其中河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省份的贫困人口都超过500万人。四是造成中西部欠发达地区农村人口老龄化和“空村化”,形成了一个以妇女、儿童和老人为主体的留守群体,被戏称为“386199部队”,村里“人走村空”现象十分突出。五是严重影响了国家西部大开发和东北振兴战略的实施。据悉,近年来东三省每年净流出人口200万人,面临振兴无人的状况。


中国拥有960万平方公里的广袤空间,原有的人口分布是历史形成的,有很大的合理性。如果工业化、城市化造成人口过度、大规模由中西部地区向东部沿海地区迁移,将会严重影响国土安全,国家安全,民族安全。现在应是反思过去城市化得失,加快城市化转型,实施邓小平提出的第二个大局的时候了。


(三)城市体系结构不合理,高端资源过多向大城市集中,导致大城市越来越发达,而中小城市发展滞后,进而导致城市房地产价格“冰火两重天”


城市体系是在一定区域范围内,以中心城市为核心,各种不同性质、规模和类型的城市相互联系、相互作用的城市群体组织,是一定地域范围内,相互关联、起各种职能作用的不同等级城镇的空间布局总况。从全国看,合理的城市体系应该是大中小城市和小城镇相互联系、相互作用、功能互补、宜业宜居的结构,大有大的气魄,小有小的精彩,供城乡居民自愿选择。


现在来看,我国距这种合理的城市体系结构尚有很大差距。由于城乡、地区差距过大和政策导向等原因,我国的城市体系结构越来越背离我们的初衷:一是大城市发展过多。据第六次人口普查数据,目前中国市区常住人口超过50万以上的大城市已由1990年的59个增加到2010年的242个,20年净增加了183个,占城市总数的比重由12.6%提升到36.83%。二是超大型城市发展过多。在大城市中,市区常住人口超过1000万人的超巨型城市从无到有,增加了6个,分别是上海、北京、重庆、天津、广州和深圳;500-1000万人的超大城市由1990年的2个增加到2010年的10个;200-500万人的特大城市由7个增加到37个;100-200万人的大城市由22个增加到83个;50-100万人的大城市由28个增加到106个。三是建国际大都市过多。早在2005年,全国661个大中小城市中,就有183个城市提出建“现代化国际大都市”,平均每个省市要建5-6个。四是小城市和小城镇对城市化的贡献率下降,分别由1990年的10.72%和50.2%下降到2010年的3.63%和36.44%。而小城市和小城镇恰恰是城市化进程中资源环境承载能力相对较大、城市化成本最低、进城门槛最低的地区。


各地竞相发展大城市和国际大都市,必然要在规划、投资、招商引资、产业布局、开发区布局、人才集聚、水电路气等基础设施建设、科教文卫等公共服务保障等方面大规模集中。这样,在加快大城市和国际大都市建设的同时,必然遏制了中小城市和小城镇的发展步伐,扩大了彼此之间的差距,把城市人为地分为三六九等,并与行政级别挂钩,并诱发了一波又一波的撤县设市热潮。


由于政策导向等多方面原因,造成中国城市体系结构不合理,这为房地产商捕捉到了商机。很快,中国的房地产业创造了拿地、开发、营销、定价等划分一二三四五线城市的标准,而我们的房地产政策通常还是一策到底,或者筑坝拦洪,或者开闸放水,十年九调,屡不得法。如2015年末中央提出“去库存”政策,结果是一二线城市的房地产迅速回暖。据国家统计局公布的“70个大中城市住宅销售价格变动情况”,2016年1月份房价同比涨幅前三位是深圳、上海和北京,同比分别上涨52.7%、21.4%和11.3%,甚至出现连夜排队抢购、“日光盘”、临时涨价等反常现象。这是因为,一二线城市存在着巨大的人口涌入压力和需求。反观三四五线城市的大量库存则难以消化,甚至沦为“空城”“鬼城”,皆因这些城市不具备吸纳人口、宜业宜居的条件。


(四)大城市病凸显,人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、资源短缺,房价高企、垃圾围城、“城中村”乱象丛生等渐成常态,严重背离城市让生活更美好的初衷


社会高端资源过多过快向大城市集聚,必然造成人口大规模向大城市集中,使大城市人口迅速膨胀起来,严重打乱城市的规划预期和基础设施建设的步伐,进而造成诸多“城市病”集中爆发。


一是交通拥堵越来越严重。据高德发布的《2015年度中国主要城市交通分析报告》,在高德地图交通大数据监测的45个主要城市中,只有南通市是唯一拥堵小幅缓解的城市,其余大部分城市和地区拥堵都在进一步恶化,其中杭州名列第四,北京居第一。以至有网友调侃北京的堵车经历:“千里江陵一日还,我还堵在北三环。”数据显示,2015年杭州市每天有7小时处于拥堵或严重拥堵状态,全年处于拥堵和严重拥堵状态的累计时间超过1600个小时,也就是说一年持续堵车时间长达70个昼夜。


二是环境恶化越来越严重。近年来,城市雾霾天气频频出现。2013年1月底全国雾霾面积达到143万平方公里,74个重点监测城市有70个为严重空气污染,雾霾笼罩在六分之一国土上空。2015年末至2016年初,中国自北而南,包括沈阳等东北地区、京津冀地区、长三角地区、珠三角地区等连续出现大范围、长时间的严重雾霾,甚至天安门广场武警战士执勤都戴上了黑口罩。还有“城市看海”,2015年全国有154个城市因暴雨发生内涝。知名水文学家、南京信息工程大学水文气象学院教授林炳章指出,全国200多座大中城市中,有2/3以上面临“一下雨就涝、没有雨就旱”的尴尬局面。甚至李克强总理也说,“一场暴雨,就会引发市民们戏称的‘看海’现象,这还是在一些大城市。”


三是资源短缺越来越严重。据住建部的数据显示,全国657个城市中有300多个属于联合国人居环境署评价标准的“严重缺水”和“缺水”城市。另有数据显示,全国561个地级以上城市中400多个城市缺水,地下水累计超采约900亿立方米,带来地面沉降等系列生态问题。近十年来,全国城市化率提高了10%,用水人口增长了49.6%,城市年用水总量仅增长12%,基本稳定在500亿立方米。还有大城市的教育、医疗等资源严重短缺,以至学区房价高得吓人,医院票贩子猖獗。2016年1月有一东北女孩怒斥医院票贩子的视屏广为流传,视频中一位年轻女子义愤填膺,控诉黄牛“号贩子”将300元的一个号炒至4500元,引起北京市有关部门的高度重视。


四是垃圾围城越来越严重。据杭州市城管委统计显示:2013年,杭州市区(含萧山、余杭)生活垃圾产生总量308.67万吨,日均8456.78吨(其中主城区日均4614.18吨)。一年的垃圾量就能填满五分之一个西湖。杭州最大的垃圾填埋场天子岭日均处理量为3923吨,全年总量143.19万吨,按生活垃圾年均增长率10%计算,从2014年开始天子岭填埋场二期使用年限还有5年,五年后杭州将面临“垃圾围城”困境。

其他如房价居高不下、“城中村”乱象丛生、入学难、看病难等问题,在大城市普遍存在,而且有加剧趋势。


节选于《中国城市化》杂志2016年第4期《城市化发展进入新常态的基本特征和主要问题》,作者系浙江省委政策研究室原副主任、研究员